Государственный сектор - неотъемлемая часть любой экономики[1]. Государственные органы тратят большие суммы общественных денег на ряд услуг и на инфраструктуру для своих граждан. А во время кризисов, таких как глобальный финансовый кризис 2008 года, а, в последнее время, и глобальная пандемия COVID-19, правительства всё чаще используют меры налогово-бюджетной политики для поддержки государственных социальных систем, инфраструктуры и систем здравоохранения, а также оказывают прямую финансовую поддержку предприятиям и гражданам через такие меры, как поддержка доходов и пособия по безработице. Только государство во время этих кризисов может оказывать такую поддержку в требуемом масштабе.
В глобальном масштабе организации государственного сектора сталкиваются с множеством проблем, которые могут включать повышенный спрос на высококачественные услуги, устаревшую инфраструктуру, налоговую конкуренцию[2], низкую налоговую базу, потерю доверия[3] и влияние изменения демографии, вызывающие нехватку финансирования для схем пенсионного обеспечения и социальных выплат[4].
Поскольку правительства сталкиваются с конкурирующими приоритетами, им необходимо принимать важные решения, с целью принятия краткосрочных мер с учётом долгосрочной финансовой устойчивости и стабильности. Решения, принятые правительствами сегодня, повлияют на будущие поколения[5], они будут иметь значение для будущих политических и налоговых решений и решения по расходам. Базовый социальный договор между правительством и гражданами постоянно меняется, и поэтому существует повышенная потребность в прозрачности и подотчётности, чтобы помочь гражданам понять, как осуществляется управление государственными средствами[6] и расходы, как принимаются решения и почему, а также какие имеются доказательства и информация для поддержки таких решений.
Чтобы правительства и организации государственного сектора во всем мире принимали информированные решения в интересах людей, планеты и экономики, им необходимо сильное руководство и управление государственными финансами (УГФ). Бухгалтерская профессия - профессиональные бухгалтерские организации (ПБО) и отдельные профессионалы - должны играть важную роль в поддержке УГФ, отвечающего определённым целям, и эффективного государственного сектора. Работая вместе, государственный сектор и профессиональные бухгалтеры могут помочь обеспечить более устойчивое, инклюзивное и процветающее будущее.
Translation Available in
1. Сильное руководство и управление государственными финансами
Для эффективного и рационального управления государственными ресурсами правительствам необходимо сильное руководство и надёжная система УГФ, чтобы можно было отслеживать использование ресурсов и чтобы ресурсы распределялись надлежащим образом в соответствии с целями государственной политики. Правительства должны стремиться к достижению наилучших результатов, используя имеющиеся ресурсы, обеспечивая максимальную эффективность при оказании государственных услуг, сводя к минимуму потери из-за расточительства, мошенничества или коррупции. Правительства сталкиваются с многочисленными конкурирующими приоритетами и нуждаются в надёжной финансовой и нефинансовой информации для принятия обоснованных решений на основе данных по приоритетным областям расходов и инвестиций. Для повышения ответственности правительств за принятие решений требуется высокий уровень прозрачности.
- Надлежащее управление в государственном секторе имеет основополагающее значение для обеспечения того, чтобы организации государственного сектора достигли намеченных результатов, постоянно действуя в общественных интересах[7].
- Необходимо учитывать глобальные различия, поскольку сила структур управления, системы и процессы УГФ сильно различаются, и в большинстве юрисдикций требуются улучшения[8]. Внедрение основ финансовой дисциплины и внутреннего контроля в организациях государственного сектора остаётся ключевым приоритетом для большинства юрисдикций. МФБ считает, что реализация реформы УГФ фундаментально зависит от:
- Обязательства со стороны политических лидеров и высшего руководства организаций государственного сектора, поддерживаемые планом управления изменениями.
- Люди - с обучением и навыками в правительстве и организациях государственного сектора - от начального уровня до высших руководящих должностей. Бухгалтерская профессия с сильным этическим ядром призвана сыграть важную роль в поддержке профессионализма в сфере государственных финансов и продвижении этичного поведения в организациях государственного сектора. (См. Раздел «Ключевая роль бухгалтерской профессии в государственном секторе»).
- Комплексная, надёжная, основанная на принципах структура УГФ[9], подкреплённая интегрированной информационной системой финансового управления. Может потребоваться поэтапный подход[10] к реформе УГФ, чтобы лучше всего учесть местный контекст, установить достижимые цели и постоянно улучшаться по мере усиления потенциала.
- Высококачественные глобальные стандарты бухгалтерского учёта в государственном секторе имеют решающее значение для сильного УГФ, играющего важную роль в поддержке прозрачности и сопоставимости, подотчётности и принятия решений в государственном секторе. МФБ решительно выступает за принятие и внедрение[11] учёта по методу начисления, в частности, Международных стандартов учёта в государственном секторе (МСУГС/IPSAS)[12] по методу начисления.
- Учёт по методу начисления требует строгого внутреннего контроля, процессов и ведения учёта, а также обеспечивает надлежащее признание и оценку активов и обязательств государственного сектора, а также улучшает возможности управления ими. Что касается активов, это включает в себя более качественное обслуживание, более подходящую политику замены, выявление и ликвидацию избыточных активов, а также лучшее понимание влияния использования основных средств на предоставление услуг. Надёжный учёт всех обязательств помогает обеспечить надлежащее управление погашением и продлением, чтобы правительства могли выполнять обязательства при наступлении срока их погашения и понимать, в какой степени они могут позволить себе новые программы и услуги.
- Внедрение учёта по методу начисления должно быть частью более широкой программы реформы УГФ, а не конечной целью: как средство поддержки ряда других целей, таких как повышение прозрачности и эффективности работы правительства, минимизация возможностей для мошенничества и коррупции[13] и более эффективное управление активами и обязательствами государственного сектора[14]. МФБ считает, что для получения максимальной отдачи от перехода к учёту по методу начисления необходимо использовать одну и ту же информацию, основанную на методе начисления, для как можно большего числа целей, в том числе для макроэкономического управления и бюджетного контроля[15].
- Расходы государственного сектора могут быть подвержены расточительству, мошенничеству и коррупции[16]. МФБ считает, что минимизация этого риска требует от высшего руководства внедрения надёжных систем, сильной среды внутреннего контроля и высококачественной отчётности при поддержке высших органов аудита (ВОА)[17], обладающих потенциалом, ресурсами и независимостью, чтобы помочь укрепить организации государственного сектора: подтверждая, что средства контроля работают эффективно, выявляя потери и предлагая способы улучшения работы правительства. Чтобы быть эффективными, ВОА должны иметь надлежащее финансирование и укомплектованность кадрами, обладать независимостью для эффективного выполнения своих функций, проводя как финансовые аудиты (в соответствии с Международными стандартами аудита), так и мероприятия по обеспечению эффективности и соответствия, что необходимо для укрепления доверия к информации, которую субъекты государственного сектора предоставляют заинтересованным сторонам. Аудиторская профессия в частном секторе может поддерживать ВОА в развитии потенциала, помогая в развитии навыков, знаний и опыта аудиторов государственного сектора[18].
1. В этом документе будет использоваться определение государственного сектора согласно IPSASB (Международного совета по стандартам бухгалтерского учёта в государственном секторе): «Субъекты государственного сектора включают национальные, региональные (например, штата, провинции, территории) и местные органы власти (например, городские, населённого пункта) и их составные подразделения (например, департаменты, агентства, советы и комиссии)». Оно не относится к государственным предприятиям (ГП) или аналогичным коммерческим организациям.
2. Имеются в виду страны, использующие льготные налоговые ставки в качестве конкурентного преимущества, как «приемлемую» налоговую конкуренцию, так и «вредную» налоговую конкуренцию.
3. Барометр доверия Эдельмана 2021 года: Правительство было самым авторитетным учреждением в мае 2020 года, затем потеряло лидерство через 6 месяцев и теперь пользуется меньшим доверием, чем бизнес и НПО.
5. ICAEW/PwC: (Справедливое распределение ресурсов между поколениями) «Сегодняшние задачи политики, стоящие перед поколениями, варьируются от занятости до социальных вопросов и здравоохранения, от образования и инфраструктуры до пенсий. Они охватывают как финансовые, так и нефинансовые обязательства, например, в форме «экологического долга», который мы оставляем будущим поколениям».
6. Пример подхода - Партнёрство «Открытое правительство» (OGP) продвигает и поддерживает важность прозрачности правительств для граждан, гарантируя, что организации гражданского общества или прямое участие граждан играют роль в формировании правительства и надзоре за ним.
9. Примеры включают «Целостный системный подход CIPFA», «Рамочная концепция УГФ PEFA» и «Восемь ключевых элементов успеха УГФ CAPA».
10. Фокус на государственные финансы: Вызовы для успешного проведения реформы УГФ.
11. Успешное внедрение этих стандартов - сложная, ресурсоёмкая задача с участием многих заинтересованных сторон, требующая опыта и соответствующей инфраструктуры. Чтобы поддержать передовой опыт в Африке, PAFA выпустила руководство по практическим подходам: Дорожная карта внедрения Международных стандартов учёта в государственном секторе (МСУГС) для Африки
12. Хотя глобальный переход к учёту по методу начисления имел положительную динамику, полный переход на МСУГС по-прежнему является долгосрочным мероприятием для многих правительств. Для них мы рекомендуем использовать Инструмент оценки вмешательства COVID-19 в качестве непосредственного способа оценки финансовых последствий текущих и планируемых политических инициатив. Этот инструмент можно использовать независимо от того, насколько страна продвинулась по пути к полному начислению.
13. Целевая группа B20 по добросовестности и соответствию, например, недавно признала это в своих рекомендациях 2020 г. для G20: «B20 также признает, что существует связь между государственными закупками, бухгалтерским учётом в государственном секторе и коррупцией, а также внедрением высококачественных стандартов учёта по методу начисления в государственном секторе снижает уровень коррупции. Таким образом, B20 также призывает членов G20 возглавить глобальное применение учёта по методу начисления в государственном секторе и, в частности, Международных стандартов учёта в государственном секторе».
15. МФБ/ACCA: Наличные – это по-прежнему король? Эксперты в предметной области, опрошенные для этого исследования, утверждали, что у правительств есть преимущества в последовательном применении метода начисления во всей системе УГФ. Они решительно поддержали этот подход к использованию в государственных органах для производства обширной и полезной для принятия решений информации.
16. Последствия коррупции значительны и широко распространены: от прямых затрат для отдельных лиц и общества до поощрения преступного поведения и подрыва доверия к учреждениям. Основанные на строгом этическом кодексе, профессиональные бухгалтеры по всему миру играют решающую роль в борьбе с коррупцией: «Борьба с коррупцией и отмыванием денег» | IFAC. См. Также серию IFAC / ICAEW: «Борьба с отмыванием денег: основы».
17. Международная организация высших органов аудита/финансового контроля (ИНТОСАИ) разработала полный набор профессиональных заявлений для ВОА/ВОФК, а также ряд руководств, инструментов и моделей, поддерживающих развитие ВОА.
18. В развитии институционального потенциала ВОА (и, как следствие, потенциала отдельных лиц) программа обмена между сотрудниками ВОА, а также между ВОА и аудиторскими фирмами из частного сектора, участвующими в аудите государственного сектора, может быть полезной в качестве средства развитие навыков сотрудников ВОА/ВОФК в отношении аудита финансовой отчётности по методу начисления и обеспечение обмена знаниями между различными аудиторами. В качестве альтернативы, передача всего или части аудитов государственного сектора аудиторским фирмам частного сектора может помочь привнести специальные навыки в аудит, если эти навыки отсутствуют в аудиторском органе государственного сектора. Это также может гарантировать, что органы аудита государственного сектора поддерживают свои методологии аудита в соответствии с передовой практикой в частном секторе.
2. Ключевая роль бухгалтерской профессии в государственном секторе.
В то время как основы и стандарты имеют решающее значение для укрепления УГФ, фундаментальное значение имеет наличие правильно подобранных людей, с подходящей подготовкой, необходимыми навыками и компетенциями в правительстве и организациях государственного сектора. Однако во многих юрисдикциях ощущается нехватка профессиональных бухгалтеров в государственном секторе. Руководители государственного сектора должны понимать и приветствовать важность навыков, этики и внимания общественности, которые может принести бухгалтерская профессия. Чтобы служить общественным интересам, существует невероятно важная потребность в совместной работе руководителей государственного сектора и бухгалтеров для поддержки профессионализма в государственном секторе. Вместе мы можем создать лучший мир с более сильной экономикой и более справедливым обществом.
- Помощь в принятии правильных решений: мы считаем, что разнообразие[19] и навыки финансовых специалистов государственного сектора в их различных функция на управленческом, стратегическом и операционном уровнях являются неотъемлемой частью инклюзивного и прозрачного принятия решений в организациях государственного сектора, обеспечения направления и ясности через полезные для принятия решения идеи и информацию для поддержки краткосрочного, среднесрочного и долгосрочного финансового планирования, внедрения механизмов контроля и гарантии расходов (включая эффективные системы государственных закупок и внутренний контроль), а также поддержки планирования сценариев и расширенной аналитики данных для улучшения разработки политики. Требования к профессионализации[20] и постоянному профессиональному развитию профессиональных бухгалтеров, работающих в сфере государственных финансов, приведут к более качественному и прозрачному принятию решений.
- Действие в общественных интересах: Профессиональные бухгалтеры обязаны действовать в общественных интересах и поэтому имеют уникальные возможности для стратегического консультирования и поддержки правительств и организаций государственного сектора. Это требует от бухгалтеров координирующей роли с другими профессионалами и взаимодействия с гражданским обществом, общественностью и парламентариями. МФБ считает, что профессиональные бухгалтеры - с этическим кодексом, техническими знаниями и другими навыками, такими как руководство / влияние и коммуникация[21] - играют центральную роль в госорганах и организациях государственного сектора, помогая им делать трудный выбор и внедрять инновации, повышать эффективность и укреплять доверие к процессу принятия решений, услугам и расходам в государственном секторе. Они также могут играть важную роль в защите от коррупции, незаконных финансовых потоков и эксплуатации ресурсов. Профессионализация тех, кто работает в государственном секторе, особенно тех, кто занимается бухгалтерским учётом и финансами, также поможет решить некоторые проблемы, с которыми сталкиваются ВОА[22] и другие организации, такие как советы и комитеты по аудиту, в их надзорных функциях.
- Использование поддержки ПБО: ПБО могут вносить свой вклад и поддерживать внедрение надёжных методов бухгалтерского учёта в государственном секторе, создавая более тесные связи и связи между ПБО, профессиональными бухгалтерами и правительствами, в конечном итоге, для улучшения процесса принятия государственных решений, повышения профессионализма и подотчётности. ПБО также играют важную роль в обеспечении непрерывного профессионального развития своих членов и соблюдении высоких этических стандартов (например, путём оказания поддержки своим членам в решении этических дилемм) и в привлечении их к ответственности за свои действия посредством эффективного расследования и дисциплинарных мер по проступкам и нарушениям профессиональных стандартов.
- Опираясь на опыт мировой профессии: Там, где ПБО не создан должным образом или не обладает достаточным потенциалом, МФБ поощряет сотрудничество на глобальном, региональном и национальном уровнях бухгалтерской профессии, а также прямое участие международного сообщества по развитию[23]. МФБ считает, что ПБО из всех регионов и всех уровней развития могут учиться на примерах других. Подходы включают:
- Африканская инициатива профессионализации
- Предоставление специальных сертификатов УГФ
- Использование квалификации специалиста по бухгалтерскому учёту (техника-бухгалтера) как путь в профессии бухгалтера[24]
- Модели ПБО для включения бухгалтеров государственного сектора, таких как ПБО работающие в государственном секторе, отдел по работе с государственным сектором в ПБО, и включение тем / охват государственного сектора в существующие квалификации[25]
- Создание в структурах управления ПБО комитетов, которые консультируют по вопросам государственной политики и подотчётности в пределах своей юрисдикции[26].
19. Точка зрения МФБ: Принятие профессии, ориентированной на людей - разнообразие навыков внутри компаний, предприятий, государственного сектора и общественных организаций становится все более необходимым по мере развития требований общества и заинтересованных сторон.
20. Профессионализация предполагает увеличение числа и потенциала квалифицированных и компетентных специалистов с соответствующей подготовкой и признанной квалификацией, а также обеспечение строгих профессиональных и этических стандартов.
21. CIPFA: Компетентность необходима в таких областях, как контекст и потребности государственного сектора; технические навыки; ведущие и влияющие; и повышение общественной ценности
22. Комитет ИНТОСАИ по наращиванию потенциала (CBC) признает, что ВОА, работающие в сложных и сложных условиях, могут столкнуться с более серьёзными проблемами, чем другие ВОА, при использовании инструментов, моделей и поддержки, доступных в сообществе ИНТОСАИ, или внедрении существующих стандартов и руководств.
24. МФБ/AAT Иллюстративная система компетенций для техников-бухгалтеров - Наглядный пример Концепции - это ресурс для ПБО, рассматривающих присвоение статуса техника-бухгалтера в качестве дополнительного пути в бухгалтерской профессии.
25. Примеры подходов изложены в публикации CAPA «ПБО: Распространение деятельности на государственный сектор».
26. Таким комитетом является Комитет по государственной политике и управлению ICPAK. PAFA стремится помочь другим своим членам ПБО создать аналогичные комитеты.
3. Подготовка к 2030 году.
Цели устойчивого развития (ЦУР) Организации Объединённых Наций в сочетании с национальными планами устойчивого развития обеспечивают контекст для государственной политики и решений о расходах, направленных на решение системных, взаимосвязанных проблем, таких как климат, неравенство, доступ к образованию и бедность. Но на сегодняшний день усилия по достижению ЦУР оказались недостаточными[27], и рост неравенства между странами и внутри стран остаётся огромной проблемой[28]. Правительства должны внести значительный вклад в достижение ЦУР не только в рамках своей политической и оперативной роли, но и посредством глобального сотрудничества, гарантирующего, что ни одна страна не останется позади, а также на национальном уровне с различными секторами и заинтересованными сторонами[29], включая партнёрства между государственным и частным сектором.
- Определение устойчивых результатов: Более широкие преобразования должны быть приоритетом в политической повестке дня, чтобы обеспечить не только долгосрочную финансовую устойчивость и стабильность, но и достижение более широкой социальной ценности и других стратегических результатов. МФБ призывает правительства восстановить более инклюзивную и более устойчивую экономику[30] путём разработки стратегий и планов (охватывающих как краткосрочную, так и долгосрочную перспективу) для решения системных проблем, представленных ЦУР.
- Определение вмешательств, необходимых для оптимизации достижения намеченных результатов: Принятие решений, необходимых для сбалансирования множества постпандемических приоритетов с достижением ЦУР, требует актуальной, надёжной и сопоставимой финансовой и нефинансовой информации. В государственном секторе важно понимать влияние расходов на социальную ценность и результаты. Таким образом, МФБ поддерживает отчётность о результатах деятельности, которая объединяет финансовую и нефинансовую информацию, чтобы обеспечить более полную картину, а также подотчётность по результатам и эффективности/производительности, что так важно в государственном секторе, учитывая взаимосвязанность политик[31]. Примеры включают:
- Международную систему интегрированной отчётности
- Система государственных / общественных ценностей Великобритании
- Подход Новой Зеландии к составлению бюджета, ориентированный на благополучие
- Руководство Совета МСУГС (IPSASB) по актуальности МСУГС и связанных с ним Рекомендаций по практике (RPG) для отчётности об изменении климата и ЦУР в общих финансовых отчётах организаций государственного сектора.
- Управление рисками и эффективностью: МФБ считает, что сильное УГФ является важной основой для достижения ЦУР, учитывая, что потребуются огромные дополнительные инвестиции со стороны правительств. Лучшее управление активами и пассивами государственного сектора имеет решающее значение для привлечения финансирования для поддержки инвестиций в ЦУР[32]. Правительства также должны понимать долгосрочное финансовое воздействие (в том числе на будущие денежные потоки - приток и отток) любой политики, направленной на достижение ЦУР, а также риски, связанные с климатическими и социальными проблемами. Чтобы обеспечить прозрачность финансовой устойчивости организаций государственного сектора, МФБ рекомендует использование Рекомендаций IPSASB (RPG) 1 «Отчётность о долгосрочной устойчивости финансов организации».
- Более широкая отчётность о результатах деятельности: МФБ считает, что государственный сектор должен уделять больше внимания предоставлению высококачественной, актуальной, надёжной и сопоставимой нефинансовой информации. Процесс начинается с рыночной или добровольной отчётности, но, в конечном итоге, потребуется политическое вмешательство для предоставления заинтересованным сторонам актуальной, последовательной, сопоставимой и поддающейся проверке информации. Важен пропорциональный подход, признающий, что во многих юрисдикциях приоритет должен оставаться, прежде всего, на улучшении финансовой отчётности. Но организации государственного сектора, которые уже используют финансовый учёт и отчётность по методу начисления, обязаны возглавить этот процесс - уже сейчас - в этой эволюции отчётности и подотчётности.
- Глобальное руководство по отчётности в области устойчивого развития: Совет МСУГС/IPSASB, как глобальный разработчик стандартов бухгалтерского учёта для государственного сектора, играет ключевую роль в отслеживании изменений в отчётности в области устойчивого развития (например, в Фонде МСФО[33]) и участии в дискуссиях, связанных с развитием более широкого пространства отчётности для государственного сектора, в том числе в рассмотрении потенциальной применимости разработанного руководства в государственном секторе, а также необходимости изменения или разработки дополнительных рекомендаций для удовлетворения конкретных потребностей сектора.
В будущем подотчётность и доверие в государственном секторе будут зависеть от эффективного управления и прозрачной финансовой и нефинансовой отчётности правительств и организаций государственного сектора. Повышение прозрачности отчётности государственного сектора будет поддерживать мандат, на который государственные должностные лица и учреждения полагаются при работе от имени заинтересованных сторон (то есть граждан), и подкрепляет информированные дискуссии о более долгосрочных налогах и расходах. Темпы и направленность представления нефинансовой информации будут определяться конкретными информационными требованиями со стороны определённых групп заинтересованных сторон. Сочетание безотлагательной потребности в действиях по предотвращению дальнейшего изменения климата, наряду с потребностью в более качественной информации для поддержки трудных решений, с которыми сталкивается большинство правительств после пандемии, может стать катализатором таких изменений в отчётности. Бухгалтерская профессия может сыграть решающую роль в реализации сильного управления и УГФ во всем мире, опираясь на навыки и этику профессиональных бухгалтеров, и мы можем эффективно двигаться к процветающему, инклюзивному и устойчивому будущему для всех.
31. МФБ: «От кризиса к восстановлению: Приоритеты государственного сектора для поддержки восстановления от COVID-19». Если взять в качестве примера здравоохранение, важно не только справиться с нынешней чрезвычайной ситуацией в области здравоохранения, но и устранить первопричины плохих результатов в отношении охраны здоровья, сосредоточив расходы на областях, которые позволят решить структурные проблемы. Например, подумайте об увеличении инвестиций в профилактическую помощь, чтобы в будущем снизить нагрузку на неотложную медицинскую помощь. В конечном счёте, это требует целостной стратегии, учитывающей другие связанные области, такие как социальная помощь, жилье и образование, все из которых влияют на результаты мероприятий по охране здоровья.